كدخبر: ۱۰۹۲
تاريخ انتشار: ۱۹ مرداد ۱۳۹۰ - ۰۷:۵۸
print نسخه چاپي
send ارسال به دوستان
محسن کریمی اندانی
بانک مرکزی؛لزوم متوزان کردن اختیارات و پاسخگویی

اختلاف نظر بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار در روزهای اخیر بر سر تعیین نرخ بهره و عدم تامین نظر بانک مرکزی در مصوبه شورای پول و اعتبار، بار دیگر لزوم پرداختن به مساله اختیارات بانک مرکزی و وظایف و مسئولیت‌های آن را برجسته کرده است. علاوه بر این اواخر سال گذشته، موضوع تصویب برنامه پنجم توسعه در مجلس مطرح بود. مواد 80 و 81 این برنامه به ترکیب اعضای مجمع عمومی بانک مرکزی و اعضای شورای پول و اعتبار و همچنین نحوه تعیین رییس کل بانک مرکزی اختصاص داشت که در رسانه‌ها به طرح "استقلال بانک مرکزی" مشهور شد. این مواد برنامه پنجم نهایتاً مورد تایید شورای نگهبان واقع نشد و به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع گردید. نظر به اهمیت موضوع، مجمع تشخیص مصلحت نظام تصمیم گیری درباره این مواد را در فرصت کوتاه باقی‌مانده از سال 89 به صلاح ندانست و لذا بررسی آن را به سال 90 موکول نمود.

در حال حاضر بانک مرکزي ج.ا.ايران به لحاظ ساختاري در درجه پاييني از سطح اختيارات و به تبع آن پاسخگويي در برابر عواقب سياست‌هاي پولي قرار دارد و ضروريست که در قوانين مرتبط اصلاحاتي صورت گيرد. اين مقاله به بيان ضرورت افزايش اختيارات بانك مركزي به منظور پاسخگو كردن آن، به­عنوان راهكار اساسي در جهت كنترل تورم مي­پردازد و نکاتی را در مورد نحوه عزل و نصب رییس کل بانک مرکزی و رابطه این بانک با شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد تعیین سیاست‌های پولی در کشور ارائه می‌دهد. همچنین سعی شده است بر اين نکته تاکيد شود که موضوع افزايش اختيارات بانک مرکزي بايد با نگرش "متوازن کردن سطح اختيارات و پاسخگويي بانك مركزي" تدوين شود و توجه شود که اساس اين موضوع بايد به کاهش مداخلات سياسي در امر اقتصاد منجر شود. اگر طرح افزايش اختيارات بانک مرکزي قرار باشد به معناي تضعيف دولت تفسير شود، به ميدان سهم خواهي دولت و مجلس تبديل خواهد شد، و نهاياتاً باعث خواهد شد که بانک مرکزي از دو جهت تحت فشار سياسي قرار گيرد به طوري‌که مجبور باشد علاوه بر منافع سياسي دولت، ملاحظات مجلس را نيز تامين نمايد و اين اساساً با فلسفه "افزايش اختيارات با هدف پاسخگويي" مغايرت دارد. کما اینکه طرح استقلال بانک مرکزی در برنامه پنجم مصوب مجلس به همین سرنوشت ختم گردید و هم اکنون منتظر اعلام نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام است.

موضوع افزايش اختيارات بانك مركزي، به اين معنا كه بانك مركزي بتواند سياست­هاي پولي و اعتباري را فارغ از هرگونه فشار سياسي دولت و براساس مصالح اقتصادي تنظيم و اجرا نمايد و در قبال آن نسبت به نتايج اين سياست­ها پاسخگو باشد، موضوعي است كه در دو دهة اخير به­عنوان راهكار اصلي كنترل تورم و عموماً با عنوان "استقلال بانک مرکزي از دولت" در جهان مطرح گشته­است. شمار زيادي از كشورهاي جهان در اين دوره به بازنگري­ در سطح اختيارات بانک مرکزي در برابر دولت پرداخته­اند و تغييرات اساسي در قوانين مربوطه اعمال كرده­اند. در نتيجة اين تغييرات، ميانگين تورم جهانی از سال 1990 تا کنون كاهش چشمگیری داشته است بطوری که هم اکنون وجود تورم دورقمی بسیار دور از انتظار قلمداد می‌شود. در سال 2007 تنها 16 كشور در جهان تورم بيش از يك رقم را تجربه كردند و انتظار مي­رود كه تعداد اين كشورها رو به كاهش باشد. اين در حاليست كه قانون پولي و بانكي ايران مصوب 1351 است و از آن زمان تغييرات مهمي در آن ايجاد نشده است و در كنار آن طي 33 سال گذشته جز چهار سال هيچگاه تورم كمتر از 10 درصد نبوده و میانگین تورم سالانه در این سال‌ها بالای 18 درصد بوده است. موضوع افزايش اختيارات بانک مرکزي در برابر دولت‌ها با آنکه در ادبيات اقتصادي موضوع جديدي نيست اما با افزايش شواهد تجربي و نيز توسعه نظري، قوت يافته و به موضوع مهمي تبديل گشته است.

افزايش اختيارات بانک مرکزي در برابر دولت تاثيرات زيادي بر عملکرد اقتصاد کلان دارد. طرح اين موضوع در ادبيات اقتصادي، از وجود انحرافات تورمي[1] در سياست­هاي پولي دولت آغاز شد. گرايش دولت­ها به گسترش حجم پول و عدم اختيار بانك مركزي در جلوگيري از آن، موجب بوجود آمدن نرخ‌هاي تورم بالا در دهه 1970 و اوايل دهه 1980 در بسياري از کشورهاي صنعتي شد. مصاديق ديگر آن، نرخ­هاي تورم دو رقمي در کشورهاي در حال توسعه است. تئوري­هاي مدرن اقتصاد کلان اين انحرافات را به ناسازگاري­هاي پوياي سياست پولي در قالب منحني فيليپس يا انگيزة درآمدي دولت‌ها از ماليات تورمي، يا ترکيبي از هر دو مورد نسبت مي دهند.

در كنار تكامل تئوري­هاي اقتصادي در اين زمينه، بانكداري مركزي در سرتاسر جهان موجي از تغييرات را تجربه كرده­است. در 25 سال پيش تنها بانك‌هاي مركزي آمريكا، آلمان((Bundes bank و بانك ملي سوئيس از استقلال حقوقي برخوردار بودند. امروزه از شيلي و ونزوئلا گرفته تا فيليپين، بانك مركزي به عنوان يك نهاد معتبر براي سياست پولي متعهد به تثبيت قيمت‌ها، پذيرفته شده است. كشورهاي عضو اتحاديه اروپا پس از اصلاح قوانين بانك مركزي خود در سال 1998 پول واحد اروپا (يورو) را تاسيس كردند و بانك مركزي اروپا اكنون به عنوان مستقل ترين نهاد سياست‌گذار پولي فعاليت مي­نمايد. اين موضوع در كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه (كشورهاي آمريكاي لاتين، پاكستان، آفريقاي جنوبي) نيز،  گسترش يافته است. اقتصادهاي متمركز پيشين نيز، كه اغلب توسط كمكهاي فني صندوق بين­المللي پول تشويق مي‌شدند، با اين مبحث بيگانه نيستند. در كشورهاي آمريكاي لاتين گسترش استقلال قانوني بانك‌هاي مركزي به همراه سياست‌هاي كلاني كه بكار گرفته شده‌اند باعث كاهش تورم از ميانگين 3 رقمي در دهه 90 به ميانگين يك رقمي در سال 2004 شده است.

يكي از نظريات متداول اقتصادي و مدافع افزايش اختيارات بانك مركزي اين است كه دولت‌ها و مجالس که نهادهای سیاسی وابسته به رای مردم و موقتی محسوب می‌شوند، معمولاً خواستار سياست­هاي پولي انبساطي هستند تا بتوانند نيازهاي مالي خود را برآورده سازند. بنابراين ريسك‌ها و مضرات تورم آینده را ناديده مي‌گيرند. دولت‌ها سعي دارند با افزايش بودجه و اتخاذ سياست‌هاي مالي انبساطي، رضايت مردم را در راستاي وعده‌هاي سياسي خود جلب نمايند. چنين سياست‌هايي عمدتاً کسري بودجه را به دنبال خود دارند و ارمغان آن براي مردم تورمي است که حداقل يکسال بعد نمود پيدا مي‌کند. در زماني که دولت دچار کسر بودجه مي‌شود و آن را از طريق بانک مرکزي (چاپ پول) تامين مي‌کند هنوز تورمي اتفاق نيفتاده است و قدرت خريد پول‌هاي در اختيار دولت کاهش نيافته است؛ اما در سال‌هاي بعد، تورم ناشي از افزايش نقدينگي دامنگير مردم مي‌شود و از قدرت خريد آن‌ها مي‌کاهد لذا اين تورم يك ماليات غيرقانوني است كه به تصويب مجلس نرسيده است. بنابراين به منظور جلوگيري از برداشت پول توسط دولت چه از طريق استقراض و چه از طريق فروش اجباري دارايي‌هاي ارزي به بانک مرکزي جهت جبران كسري بودجه، بانك مركزي مي‌بايست در اين زمينه از دولت استقلال عمل داشته باشد.

به بيان دقيق‌تر، مدل­هاي اقتصادي بر دو عامل مهم تاکيد دارند كه موجب تمايل دولت به ايجاد تورم با ابزار سياست پولي مي­گردد. اين دو عامل عبارتند از: 1- تمايل به تحريك بخش حقيقي اقتصاد مانند توليد و اشتغال 2- كسب درآمد از طريق تورم.

نمونه­هاي فراواني در جهان وجود دارد که دولت­ها در جهت تحریک بخش حقیقی اقتصاد، بودجه­هاي عمراني خود را بيش از اندازه افزايش داده­اند و اين افزايش در نهايت منجر به ايجاد تورم شده است.

چاپ پول (انبساط پولي)، يکي از راههاي تامين مالي مخارج دولت‌هاست. البته ميزان استقراض مجاز دولت از بانک مرکزي در کشورهاي مختلف، متفاوت است. در بسياري از کشورها، دولت خود را محق مي­داند تا مستقيماً از بانک مرکزي استقراض نمايد و از اين مزيت براي تامين مالي بخش قابل توجهي از مخارجش استفاده نمايد. اين امر در کشورهاي با بازار سرمايه كوچك و ناکارآمد که دولت در آن قادر به انتشار اوراق قرضه نيست و سيستم مالياتي نيز به اندازه کافي کارا نمي­باشد، بيشتر به چشم مي‌خورد و اين دولت‌ها اغلب، کسري بودجه خود را از طريق چاپ پول تامين مي­نمايد. در برخي از کشورها نيز هر چند که محدوديت­هاي قانوني مستقيم براي استقراض دولت از بانک مرکزي وجود دارد، ولي به علت عدم ضمانت اجرائي قانون و یا تسلط ساختاری دولت بر بانک مرکزی، دولت به طور محسوس براي تامين مالي مخارجش به اين استقراض­ها تکيه دارد. در ايران نيز هرچند از برنامه سوم به بعد استقراض از بانک مرکزي براي جبراي کسري بودجه دولت ممنوع شده است اما ساختار نفتي اقتصاد ايران باعث شده است که دولت با پرداخت دلارهاي نفتي به بانک مرکزي مبادرت به تامين کسري بودجه خود نمايد و در اکثر موارد بانک مرکزي براي تامين ما به ازاء ريالي آن در ازاء افزايش پايه پولي دست به چاپ پول و افزايش نقدينگي مي‌زند چرا که نمي‌تواند بخش عمده اين دلارهاي نفتي را در بازار به فروش برساند. البته وجود بدهي­هاي بالاتر، انگيزة دولت‌ها براي ايجاد تورم‌هاي بالاتر را نیز بيشتر مي­کند. در واقع تورم موجب كاهش ارزش حقيقي بدهي­هاي اسمي دولت مي­گردد.

به طور خلاصه، مبتنی بر قوانین موجود باید گفت بانک مرکزی در ایران دارای اختیارات واقعی در حوزه سیاست‌های پولی نظير نرخ رشد حجم پول يا نرخ بهره نیست که بتوان انتظار داشت نسبت به عواقب آن یعنی تورم، پاسخگو باشد. در حال حاضر شورای پول و اعتبار که ساختاری شورایی دارد و متشکل از اعضایی از قوای سه گانه و بخش خصوصی و تعاونی با اکثریت دولتی است، متولی اصلی تعیین سیاست‌های پولی است فلذا بانک مرکزی خود را نسبت به تورم که از عواقب سیاست‌های پولی است پاسخگو نمی‌داند. هرچند رییس کل بانک مرکزی رییس شورای پول و اعتبار است اما از نظر ترکیب اعضای شورا، اختیار چندانی در تعیین سیاست‌های پولی ندارد. کما اینکه در تدوین بسته سیاستی اخیر، بانک مرکزی نتوانست نظر شورای پول و اعتبار را برگرداند. از سوی دیگر امکان عزل و نصب‌های مکرر رییس کل بانک مرکزی توسط رییس جمهور، باعث می‌شود سیاست‌های پولی کاملا متاثر از خواست دولت‌ باشد. مطابق قوانین موجود عزل و نصب رییس کل بانک مرکزی برای رییس جمهور بسیار ساده‌تر از عزل و نصب وزراست در صورتی که نظریات اقتصادی و تجربه موفق بسیاری از کشورهای جهان، عکس آن را توصیه می‌کند.

با توجه به آنکه موضوع بررسی مواد 80 و 81 لایحه برنامه پنجم مصوب مجلس و مورد اختلاف با شورای نگهبان هم اکنون در دستور کار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار دارد، در ادامه این مقاله ضمن آسیب شناسی وضع موجود، به ارائه راهکارهایی در جهت افزایش سطح اختیارات و پاسخگویی بانک مرکزی پرداخته می‌شود. این مواد از لایحه برنامه پنجم تنها در نحوه انتصاب رییس کل و همچنین ترکیب شورای پول و اعتبار اصلاحاتی صورت داده است که به نظر می‌رسد در رفع ایرادات ساختاری رابطه دولت و بانک مرکزی کافی نباشد. تاکید می‌شود بازنگری در نوع رابطه دولت و بانک مرکزی باید منجر به افزایش مسئولیت پذیری بانک مرکزی نسبت به تورم باشد. حتی اگر در مسیر دستیابی به این هدف مخالفت دولت وجود داشته باشد.

 



[1] تمایل دولت به ایجاد تورم‌های بالاتر از حد مطلوب (Inflationary bias)

نظرات کاربران:
نام:
* ايميل:
* نظر:
تازه‌هاي سايت: